CoherenciaPleasePorFavor: A vueltas con la incoherencia de políticas

Exponemos el artículo "La política exterior y de cooperación de la UE y España con África" (Jokin Alberdi Bidaguren y Eduardo Bidaurratzaga Aurre) de la web Pueblos:
Recientemente hemos asistido al surgimiento de numerosas iniciativas para el continente africano y a su creciente protagonismo geoeconómico. En ese contexto, es pertinente examinar si algunas de estas iniciativas más próximas, como la Asociación UE-África y el Plan español para el continente, contribuyen de forma efectiva al desarrollo humano de la población de estos países o, si por el contrario, su discurso y práctica se encuadran dentro de la nueva ortodoxia dominante, que pretende hacer compatibles intereses geoestratégicos y económicos propios con discursos humanitarios socialmente más aceptables.

Desde el proceso de descolonización hasta nuestros días, África sigue jugando un rol de laboratorio de la política exterior y de cooperación al desarrollo de las potencias del Norte, mientras que estas intervenciones exteriores continúan siendo aceptadas por los dirigentes africanos como fuentes principales de financiación externa para mantener sus exiguos Estados poscoloniales.

Los planes de desarrollo y cooperación

Durante la Guerra Fría, en África subsahariana, las inversiones externas, las preferencias comerciales y la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) venían determinadas en buena parte por las lealtades políticas. La competencia de las antiguas metrópolis (Francia y Gran Bretaña) y el enfrentamiento entre el bloque socialista y el capitalista condicionaron fuertemente las agendas de desarrollo para África. El ocaso del socialismo real supuso la extensión cuasi universal del actual modelo de capitalismo neoliberal occidental al conjunto de los países del Sur. De este modo, las políticas de ajuste estructural (PAE) y las democracias liberales se convirtieron en los pilares de los nuevos programas de desarrollo para el África al Sur del Sahara.

En los últimos años se evidencia un creciente protagonismo geoeconómico y un interés de las potencias mundiales por los recursos naturales africanos (especialmente energéticos) que parece estar dejando en un segundo plano los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la lucha contra la pobreza en África.

A las operaciones europeas y estadounidenses se les suma una creciente actividad inversora y comercial china. Ante esta situación, la Unión Europea trata de negociar nuevos Acuerdos de Asociación Económica (EPA) con los países africanos, mientras que sus Estados miembros, entre ellos España con su Plan África, tratan de ganar posiciones en esta nueva carrera por los recursos africanos.

Otros temas, como la lucha contra el terrorismo, los actuales procesos migratorios, la mala gestión y fragilidad de los Estados y la pobreza, además de ser cuestiones que afectan al desarrollo de los países africanos, comienzan a percibirse como una fuente de inseguridad para los países ricos.

En este contexto, las nuevas iniciativas de desarrollo y lucha contra la pobreza en África (el NEPAD o Nueva Cooperación para el Desarrollo de África, de la Unión Africana, los compromisos de los ODM, la nueva agenda de la cooperación y la eficacia de la ayuda inspirada en los principios de la Declaración de París…), lejos de las propuestas afrocentristas de épocas anteriores, parecen supeditarse a una estrategia de asociacionismo con las economías ricas del Norte.

La asociación estratégica UE-África

Las relaciones comerciales y de cooperación al desarrollo entre la UE y África tradicionalmente se han encauzado a través de dos grupos regionales: los 4 países africanos que pertenecen a la Asociación Euromediterránea y que a su vez están englobados también dentro de la Política Europea de Vecindad, y los 48 países africanos del grupo ACP (que agrupa a 79 países de África, el Caribe y el Pacífico).

Con el nuevo milenio, este esquema es complementado por la que se ha venido a denominar modalidad de Asociación UE-África. Además de la celebración de Cumbres de máximo nivel (II Cumbre UE-África de Lisboa en 2007), a las ventajas comerciales y de cooperación, se incorporan nuevos temas como la promoción de los Derechos Humanos, los principios democráticos y el Estado de Derecho. Asimismo, se pretende construir una nueva relación que priorice el diálogo político frente a las medidas punitivas, la apropiación de los procesos de desarrollo por parte de los actores africanos y la alineación de la AOD europea con los objetivos de los gobiernos de estos países.

Sin embargo, es cuestionable que la práctica de este nuevo asociacionismo tenga resultados positivos en términos de desarrollo africano. En el contexto de los Acuerdos de Cotonú y sus EPA y el área de libre comercio euro mediterránea, la apuesta por el desarrollo de este continente debería de centrarse en el reforzamiento de las capacidades productivas, el desarrollo adecuado de infraestructuras, la implementación de políticas selectivas y la promoción de la autosuficiencia colectiva y de la integración africana. Las actuales negociaciones sobre los EPA, a partir de la reciprocidad comercial y de la inclusión de temas controvertidos, caminan en la dirección opuesta.

A pesar de que en la II Cumbre la UE se compromete a incrementar sus esfuerzos financieros y políticos para apoyar las iniciativas de pacificación y democratización que se propongan desde los diferentes gobiernos y organismos africanos, la AOD de la Unión dedicada a estas cuestiones sigue sujeta a los intereses estratégicos de política exterior de sus Estados miembros. Países como Costa de Marfil, Liberia, RD del Congo, Sudán y sobre todo Zimbabwe, siguen padeciendo medidas restrictivas y embargos que cuestionan el nuevo espíritu dialogante de las instituciones comunitarias. En definitiva, se sigue sin prestar suficiente atención a las dimensiones estructurales, culturales, históricas y de injerencia externa que contribuyen a explicar la fragilidad de muchos de los Estados africanos y los escasos resultados en materia de democratización y Derechos Humanos.

El Plan África del Gobierno español

El Plan África del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación de España (MAEC), aprobado en verano de 2006 tras la crisis de los cayucos, no es ajeno a estas tendencias que venimos describiendo. Con este Plan, además de Latinoamérica y el Magreb, el Gobierno español convierte también África en una prioridad de su política exterior. El Plan establece unas prioridades geográficas en base a los vínculos económicos y comerciales (Angola, Mozambique, Sudáfrica y Nigeria), históricos (Guinea Ecuatorial) y de regulación de los flujos migratorios (Senegal, Malí y Mauritania). Debe destacarse que esta priorización geográfica no coincide con la del Plan Director de Cooperación Española (2005-2008), lo que está provocando importantes niveles de confusión y descoordinación entre los gestores de la cooperación pública española y el cuerpo diplomático en los distintos países.

La inclusión en este Plan de la promoción de los intercambios comerciales, del fomento de la inversión española, del apoyo a la actividad pesquera y a la participación de las empresas españolas en la explotación de hidrocarburos, del apoyo a los países africanos para fortalecer el control de fronteras, y de acuerdos de cooperación migratoria y readmisión a cambio de AOD, entre otros factores, han sido valorados por algunos sectores como un acto de mayor transparencia que en el pasado, en tanto que se hace un esfuerzo por congeniar los principios éticos y solidarios con los intereses propios, sin ocultar los segundos. Sin embargo, desde otra óptica, este Plan no sería más que el reflejo de la tensión existente en el seno del MAEC, donde afloran dos visiones contrapuestas sobre la razón de ser de la cooperación al desarrollo. Por un lado, aquella que supedita la AOD a los intereses geoestratégicos y económicos españoles, y otra visión que entiende la cooperación como un instrumento transformador de las relaciones injustas entre países ricos y países pobres.

En la práctica, en estos dos años del Plan, hay que destacar que los resultados son más bien exiguos. Si bien han sido relevantes en el ámbito de la cooperación para el control de los flujos migratorios africanos, no lo ha sido tanto en otras líneas de acción. Los instrumentos de apoyo a las pequeñas y medianas empresas españolas para promover el comercio y las inversiones en África (COFIDES, APPRI, FAD, FEV), en tanto que son bastante desconocidas, no parecen estar siendo determinantes en la decisión de las empresas españolas para invertir en el continente. Sin embargo se constata una creciente actuación de grandes empresas como Repsol YPF, en especial en Guinea Ecuatorial, Pescanova que se expande rápidamente en diversos países del África austral, y otras ETN (empresas transnacionales) de origen español, que cada vez muestran más interés por entrar en el continente.

Tampoco se destacan las medidas para promover la paz y la democracia en África. En lugar de participar activamente en la resolución del conflicto del Sahara Occidental y la democratización de Guinea Ecuatorial donde su papel de ex potencia colonial puede ser relevante, se limita a apoyar la estrategia de la UE en este ámbito y activar algunas iniciativas de lucha contra el terrorismo internacional.

Sin embargo, la firma de varios Acuerdos Bilaterales de Cooperación Migratoria con países de origen y tránsito de emigrantes hacia España, el intento de trasladar al marco de la UE la responsabilidad del control de fronteras exteriores de la Unión (fortalecimiento de la Agencia FRONTEX y la creación de Equipos de Intervención Rápida), la colaboración en la capacitación institucional para el diseño de políticas migratorias y de lucha contra la inmigración ilegal de los países africanos (proyecto Seahorse) junto con algunos proyectos de codesarrollo orientados a minimizar la decisión a emigrar (proyecto REVA), confirman la apuesta española por una nueva modalidad donde a cambio de la colaboración en la repatriación de “emigrantes ilegales” o el mayor control en los países de origen, promete un incremento de la ayuda y de las inversiones.

El futuro de las relaciones

En resumen, la política exterior y de cooperación de la Unión y del Estado español parecen enmarcarse dentro de una misma práctica que apuesta por la combinación de los intereses geoestratégicos y económicos con los discursos humanitarios socialmente más aceptables, entendiéndolos como perfectamente compatibles. La cuestión es si estas iniciativas están realmente basadas en un verdadero equilibrio de las relaciones entre la UE y los países africanos, si la lucha contra la pobreza y los ODM siguen configurando la agenda principal de la comunidad internacional para África, si las actuales estrategias de desarrollo para el continente realmente están basadas en la apropiación de los procesos de desarrollo por los gobiernos africanos y si realmente los donantes europeos y españoles se alinean con las políticas de desarrollo que proponen estos mismos gobiernos africanos.

Nuestro análisis de los principales contenidos de la Asociación UE-África y del Plan del Gobierno español es poco optimista en lo referente a la trasformación sustancial de las relaciones desequilibradas y verticales entre estas dos regiones.
En definitiva, unas relaciones con África preocupadas por favorecer los intereses comerciales e inversores europeos y españoles en el continente, la política migratoria empecinada en el control de los flujos de personas que vienen de África a Europa, y una agenda de democratización y pacificación de los países africanos cada vez más ligada a los objetivos de seguridad de la UE y España, evidencian la prioridad de los objetivos de la política exterior de estos actores sobre el interés solidario por el desarrollo del continente africano. En este contexto de incoherencia de políticas y de asociacionismo interesado, resulta difícil valorar el creciente interés por intensificar las relaciones económicas y políticas con los países africanos en términos de instrumentos adecuados para la promoción del desarrollo en el continente.
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Jokin Alberdi Bidaguren y Eduardo Bidaurratzaga Aurre forman parte de HEGOA. Instituto de Estudios de Desarrollo y Cooperación Internacional, Universidad del País Vasco-Euskal Herriko Unibertsitatea. Este artículo ha sido publicado originalmente en el Especial de Verano “África Subsahariana”, Julio de 2008

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